RvVb annule l'instruction ministérielle 'azote', qu'en est-il de la sécurité juridique?

Plus de dix-huit mois après le tristement célèbre « arrêt azote » du Conseil du contentieux de l'autorisation du 25 février 2021, le Conseil a de nouveau rendu un arrêt important sur la question de l'azote. En décidant que la simple référence à l'instruction ministérielle du ministre de l'Environnement Demir ne peut suffire comme justification adéquate, la politique de l'azote du gouvernement flamand est encore plus discutable.

Revenons tout d'abord à 2021 : après que le Conseil du contentieux des permis a rejeté, dans son arrêt du 25 février 2021, l'ensemble de la politique du gouvernement flamand en matière d'azote (le « PAS », qui prévoyait des valeurs seuils minimales), le ministre Demir a présenté, le 2 mai 2021, une « instruction ministérielle ». Pour les émissions d'ammoniac (NH₃, provenant principalement de l'agriculture), le seuil a été fixé à 0 % (plus tard, dans le document de conception du PAS, il n'a été que très légèrement relevé à 0,025 %), pour les oxydes d'azote (NOx, provenant principalement de l'industrie), un seuil de 1 % a été fixé.

L'objectif de cette instruction était clair : fournir des lignes directrices précises aux autorités chargées de délivrer les autorisations et à la Flandre entrepreneuriale afin de garantir la sécurité juridique et d'éviter un gel général de la construction. Le secteur agricole, entre autres, a immédiatement critiqué cette réglementation (temporaire) : elle affecterait principalement l'agriculture et ne serait pas suffisamment détaillée pour assurer la sécurité juridique nécessaire.

Un nouvel arrêt du Conseil du contentieux des permis était écrit dans les étoiles et s'est concrétisé le 27 octobre 2022. Le nouvel « arrêt azote » concerne l'extension d'une serre à raisins à Overijse. Bien que la commune ait refusé le permis, celui-ci a été accordé en appel par la Députation du Brabant flamand le 19 août 2021. La Députation s'était appuyée sur l'instruction ministérielle du ministre Demir pour justifier sa décision d'autorisation.

Huit riverains et Natuurpunt Oost-Vlaanderen ont introduit un recours contre ce permis auprès du Conseil du contentieux des permis. Leur point de vue : la députation s'est simplement appuyée sur l'instruction ministérielle et n'a pas évalué concrètement la dégradation significative elle-même.

Le Conseil a suivi cette position et a statué : "Le défendeur (la députation) ne soumet pas la décision contestée à un examen basé sur les faits concrets de l'affaire. (...) Il ne suffit pas que la partie défenderesse se réfère à l'instruction ministérielle du 2 mai 2021 et vérifie la condition qui y est contenue concernant l'application de mesures communes de réduction des émissions. Il faut encore qu'il y ait une évaluation appropriée suffisante".

Bien que l'instruction ministérielle elle-même ait déjà indiqué que les autorités chargées de délivrer les permis n'étaient pas censées suivre servilement l'instruction (elle servait de « ligne directrice »... quid de la sécurité juridique ?), il semble maintenant qu'elle soit devenue complètement lettre morte dans la pratique.

En effet, ce qui est particulier dans cette histoire, c'est que l'impact concret de la serre de vigne concernait les NOx (la composante industrielle), pour lesquels un seuil de 1 % s'applique. Avec son arrêt, le Conseil semble indiquer que la distinction entre les NOx et l'ammoniac (la composante agricole, avec une valeur seuil de 0 %) est effectivement discriminatoire et que, par conséquent, une évaluation appropriée adéquate devra désormais être réalisée pour toutes les activités.

D'ailleurs, le jugement était déjà écrit dans les étoiles, car en septembre, il y avait déjà un prédécesseur similaire concernant les zones VEN (« Réseau écologique flamand », une sélection des zones naturelles les plus précieuses et les plus sensibles en Flandre). Déjà à l'époque, le Conseil avait estimé qu'une application « mécanique » de l'instruction ministérielle ne pouvait être considérée comme compatible avec le critère de nature de l'article 26bis du décret sur la nature (voir l'arrêt via ce lien : https://www.dbrc.be/sites/default/files/2022-09/RVVB.A.2223.0044.pdf).

Plus que jamais, il est donc clair que la nécessité d'un cadre réglementaire adéquat se fait de plus en plus sentir. Le Concept Memorandum PAS du 23 février 2022, qui a approfondi la distinction faite dans l'instruction ministérielle, devrait donc être fondamentalement retenu à cet égard.

Pour l'heure, nous restons donc plus que jamais bivouaqués dans un vide juridique. Tant le secteur agricole que le secteur industriel sont dans le même bateau : le gel des permis sera-t-il effectif ou peut-il encore être évité? Qu'en est-il des permis accordés dans le cadre de l'instruction ministérielle?

Un PAS définitif, qui puisse concilier les intérêts de l'environnement et ceux des secteurs concernés (agriculture, industrie...) - tout en respectant la jurisprudence du Conseil et les règlements européens en la matière - ne tardera pas à voir le jour. La balle est dans le camp du ministre.

Si vous souhaitez lire l'intégralité de l'arrêt, cliquez ici (https://www.dbrc.be/persbericht-overijse-glastuinbouwbedrijf-vernietiging).